• 14. januar 2022.

Referendum – ZA, PROTIV ili bojkot?

Autorski tekst Nataše Vučković za „Novi magazin“

Ustav je najvažnije demokratsko, pravno, političko, a kod nas i evropsko pitanje. Kampanja za referendum je prilično bleda, a informacije o čemu se izjašnjavamo na referendumu su najvećem broju građana nerazumljive. Zbunjuju poneki kontradiktorni glasovi predstavnika vlasti, kao i stavovi opozicionih stranaka od kojih su neke za bojkot, a druge za glas protiv. Stručnjaci su podeljeni, a organizacije civilnog društva imaju različite stavove o karakteru ustavnih promena i referendumu. Jasan je jedino stav strukovnih organizacija sudija i tužilaca da su predložene izmene Ustava korak napred u uspostavljanju nezavisnosti pravosuđa. U moru netačnih, površnih i neodgovornih interpretacija, naročito na društvenim mrežama, proturaju se vesti kako je ova promena Ustava uvod u priznavanje nezavisnosti Kosova. Građanima se prepušta odluka o stvari koju slabo razumeju i o kojoj malo znaju.

Šta je dobro vreme za izmene Ustava

Stanje demokratije u trenutku kad se Ustav menja nije ni malo dobro. Parlament je žrtva tiranije većine, stvarnost je potpuno drugačije oslikana u medijima koji su od države kontrolisani i u onima koji to nisu, politički dijalog je sveden na tabloidne sadržaje, za kvalitetan javni dijalog nema često ni volje, ni znanja, ni strpljenja. A upravo demokratija u parlamentu, slobodni mediji i javni dijalog garancija su demokratske atmosfere u kojoj treba da se odvija i razgovor o ustavnim promenama. Zbog toga mnogi protivnici ustavnih izmena nalaze da ovo nije dobar trenutak za promenu Ustava, pa bi bilo bolje, smatraju, čitav proces odložiti nakon aprilskih izbora. I, stvarno, da li je ovo pravi trenutak za izmenu Ustava? Trenutak nije idealan, nije ni dobar, ali je izmenama Ustava u oblasti pravosuđa došlo vreme: one kasne već četiri godine!

Čim je donet Ustav 2006. godine počelo se govoriti o potrebi da se on menja. Tadašnja vlast nije tražila mišljenje Venecijanske komisije za konačni tekst Ustava, pa je zato Monitoring komitet Parlamentarne skupštine Saveta Evrope (SE), tražio da Venecijanska komisija, kao savetodavno telo SE, oceni novi Ustav. (Srbija se, kad je postala stalni član SE, saglasila da svoje demokratske institucije podvrgne monitoringu SE koji traje i danas). Već tad je Venecijanska komisija ukazala na neophodnost da se Ustav promeni, između ostalog, zbog preterane uloge parlamenta prilikom imenovanja u pravosuđu, kao i zbog stvorene opasnosti da će političke stranke kontrolisati sudstvo. Međutim, ubrzo potom, umesto ustavne reforme, otpočela je reforma pravosuđa koja se neslavno završila, pri čemu je izgubljeno i dragoceno vreme. Posle 2012. nova Nacionalna strategija za reformu pravosuđa postavlja kao strateški cilj pripremu ustavnih promena koje bi vodile većoj nezavisnosti pravosuđa. Na osnovu Akcionog plana za sprovođenje Strategije formira se posebna radna grupa da sačini analizu šta sve treba u Ustavu menjati i to u pravcu isključenja Narodne skupštine iz procesa izbora nosilaca pravosudnih funkcija. Januara 2014. posebna radna grupa pripremila je Izveštaj o potrebnim izmenama ustavnog okvira.^[1] I izveštaj o skriningu za pregovaračko poglavlje 23 insistira na takvoj analizi i precizno upućuje da izmene treba da reše, pre svega, pitanja imenovanja sudija i tužilaca. Potom sledi usvajanje Akcionog plana za poglavlje 23 kojim je usvajanje izmena Ustava planirano za kraj 2017. godine!

Imajući u vidu ovaj utvrđeni rok, eksperti, strukovna udruženja, organizacije civilnog društva pokreću rasprave o predstojećoj promeni ustava, insistirajući na širokoj debati koja bi uključila relevantne aktere i ceo proces približila građanima. Na konferenciji „Demokratski do ustavne reforme“ koju je organizovala Fondacija Centar za demokratiju oktobra 2017. godine učestvuju predstavnici svih parlamentarnih političkih partija, eksperti i predstavnici građanskih udruženja i strukovnih organizacija.^[2] Na konferenciji, su predstavljeni rezultati istraživanja Stavovi građana i elite o ustavnim promenama koje je sproveo IPSOS: ono je pokazalo da samo 4% građana smatra da je sudstvo nezavisno, 34% da je pretežno nezavisno, dok je 51% građana smatralo da je sudstvo potpuno politizovano. Interesantno je da, iako 37% građana ne zna ko bira sudije, a 25% njih misli da ih bira vlada, ipak 54% građana smatra da sudije treba da bira posebno telo sastavljeno samo od predstavnika struke! Među elitom^[3] postoji visok stepen saglasnosti da su neophodne čvršće ustavne garancije nezavisnosti sudstva (89%), isto kao što većina elite (74%) deli stav građana da sudije treba da biraju predstavnici struke.

Imajući u vidu način kako je donet Ustav 2006. Izveštaj o skriningu za pregovaračko poglavlje 23 naglasio je da je „veoma važno da pomenute izmene Ustava i zakona budu predmet širokih konsultacija i javne rasprave“. No, nasuprot očekivanom demokratskom postupku, tokom 2018. godine priprema ustavnih amandmana je sprovođena nedemokratski, uz fingiranje javne rasprave cinično i prepotentno vođena od strane državnog sekretara Ministarstva pravde. Relevantne strukovne organizacije i organizacije civilnog društva odbile su dalje učešće u tim raspravama. Narodna skupština je bila praktično isključena iz postupka pripreme amandmana, odbijeni su i predlozi narodnih poslanika, među kojima i potpisnice ovog teksta, da Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo i Odbor za evropske integracije održe javna slušanja… Vlada je bila dostavila parlamentu tekst amandmana januara 2019. koji je, već od prvih nacrta, podstakao salvu kritika. Srećom, pod uticajem raznih faktora, sve je zaustavljeno na nivou Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo, bez plenarne rasprave i odluke, a daljih koraka nije bilo sve do 2020. Tad se usvaja nova Strategija razvoja pravosuđa za period 2020-2025 kojom se planira okončanje procesa promene Ustava, a nakon prilično inkluzivne debate uz učešće strukovnih udruženja i organizacija civilnog društva, usvaja se i revidirani Akcioni plan za pregovaračko poglavlje 23 kojim je poslednji kvartal u 2021. zacrtan kao novi rok za usvajanje ustavnih izmena! Možda retko poštujemo rokove koje sami sebi zadamo, možda nas u ovoj stvari i drugi, pre svega EU, drže čvrsto za reč, tek izmene Ustava odvijaju se u predviđenom i dogovorenom trenutku. 

Skupština, politički dijalog i ustavna reforma

Kao što smo videli, pokušaj izmene Ustava tokom 2018. i 2019. godine predstavljao je svojevrsno izrugivanje načelu demokratskog inkluzivnog dijaloga o ustavnoj reformi. Dobrovoljno ili pod prinudom, neke pouke je vlast ipak izvukla iz tadašnjih kritika: 2020. godine priprema amandmana pravilno je prepuštena Narodnoj skupštini i Odboru za ustavna pitanja i zakonodavstvo; stručnjaci i civilno društvo zahtevaju formiranje posebne radne grupe, što Odbor čini i uključuje u nju profesore ustavnog prava i predstavnike sudija i tužilaca; održano je 11 javnih slušanja širom Srbije što je sve dovelo do ocene Venecijanske komisije da je proces bio „dovoljno inkluzivan i transparentan“.

Jedan od često pominjanih razloga protiv promene Ustava u ovom trenutku je što je aktuelni sastav Narodne skupštine izabran na izborima koje su bojkotovale opozicione partije pa taj sastav ne predstavlja na pravi način građane Srbije odnosno tvrdi se da Narodna skupština „nije legitimna“. Ne znamo, naravno, u kojoj meri bi sastav Skupštine bio drugačiji da opozicione partije nisu bojkotovale izbore 2020. godine. Jer, osim DS, SDS i Dveri, druge nove opozicione partije (NS, SSP, PSG) nisu učestvovale ni na jednim prethodnim izborima da bi se mogla pretpostaviti njihova snaga u biračkom telu. Sigurno je, naravno, da bi bilo bolje da sastav parlamenta nije skoro potpuno lišen opozicije, kako kad se donose zakoni, tako i kad se menja Ustav. S druge strane, iskustvo nas uči da postojanje opozicije samo po sebi ne garantuje ni političku debatu o Ustavu, ni njegov kvalitet što se najbolje pokazalo kako prilikom donošenja Ustava 2006. tako i pri pokretanju reforme pravosuđa 2009. godine, i da „politička volja“, ma čija bila, sama i bez navike da se konsultuje, stvara štetu koja se godinama ne da ispraviti.

Imajući u vidu aktuelni sastav parlamenta, Venecijanska komisija je oktobra 2021. istakla da vlast treba da pozove opoziciju da učestvuje u raspravi o ustavnim promenama, ali je istovremeno podstakla „kako parlamentarnu, tako i vanparlamentarnu opoziciju da preuzme odgovornost, doprinese i učestvuje u procesu ustavne reforme, uključujući i referendum“. Ni Vlada ni skupštinska većina nisu pozvale opoziciju na dijalog. Ali bilo bi dobro da se vanparlamentarna opozicija blagovremeno i aktivnije uključila u javnu raspravu o ustavnim amandmanima. Nažalost, ni ranijih godina političke partije nisu aktivnije učestvovale u raspravama o izmenama Ustava, osim Demokratske stranke koja je 2017. objavila svoj alternativan predlog za deo kojim se uređuje pravosuđe. Političke partije pored svoje glavne uloge da učestvuju na izborima, treba i politički da obrazuju građane i da, kroz vrednosti i politički program koji nude, utiču na formiranje njihovih stavova. Za to što građani ne razumeju o čemu treba da se izjasne na referendumu, bilo zbog toga što ne poznaju mehanizme podele vlasti ili pravosudni sistem, ili što referendumsko pitanje nije jasno, jedan deo odgovornosti dele i političke partije, najviše one na vlasti, ali i one u opoziciji.

Danas neke od njih pozivaju na bojkot referenduma, neke agituju za glas protiv predloženih izmena. Stiče se utisak da izjašnjavanje za izmene Ustava na referendumu više vide kao glasanje za ili protiv Vučića. Moguće je da se referendum vidi i kao šansa za homogenizaciju opozicionog biračkog tela, ili kao prilika da se Vučiću i SNS-u oduzme mogućnost da poentiraju pred predstojeće izbore i, bar pred EU, potenciraju svoju inače neuverljivu pro-evropsku retoriku. Svaka politička akcija i stav, pa i ovakav stav opozicije, mogu biti opravdani ako izviru iz vrednosnog sistema i političkog programa za koji se zalaže. Ako su, međutim, opozicionim strankama podela vlasti i nezavisnost pravosuđa važne karike za razvoj moderne srpske države i vladavinu prava, onda nije dovoljno razumljivo zbog čega referendum o izmeni Ustava vide dominantno kao priliku za partijsku borbu, a manje kao priliku za zastupanje opšteg interesa.

Da li je poziv da se na referendumu glasa protiv u skladu sa opštim interesom jačanja vladavine prava, nezavisnosti sudstva, pa i napretka u procesu evropskih integracija za koje se ovo društvo većinski izjašnjava već dve decenije? Postoji i teza da se možda tako, svesno ili nesvesno, zapravo i doprinosi tom opštem cilju kroz doprinos uspehu referenduma postizanjem veće izlaznosti.

Konačno: šta se menja u Ustavu?

Prethodno pitanje nas vodi do narednog ključnog pitanja – da li su predložene izmene u opštem interesu ili da li će ove izmene Ustava značiti da će naše pravosuđe postati nezavisno? Neće same po sebi, ovo je jedan od prvih koraka. Jer „ustav to je mnjenje (esprit), to su institucije, to je praksa“ (De Gol).

U glavnim crtama, menja se odnos između tri grane vlasti, pre svega odnos zakonodavne i izvršne vlasti prema pravosuđu, i to, pre svega, smanjenjem direktnog političkog uticaja zakonodavstva i izvršne vlasti na izbor sudija odnosno tužilaca i kroz jačanje institucija Visokog saveta sudstva (VSS) i Visokog saveta tužilaštva (VST). Narodna skupština više neće birati ni presednika Vrhovnog suda, ni predsednike sudova – ovu funkciju sad preuzima Visoki savet sudstva. U VSS sudije će imati većinu od 6 sudija koje biraju sami i iz čijih se redova bira predsednik VSS. Skupština bira četiri člana VSS iz reda istaknutih pravnika i to dvotrećinskom većinom, čime indirektno zadržava uticaj na VSS.

Vrhovni javni tužilac biće biran u Skupštini, ne više na predlog Vlade, već na predlog VST. Vrhovni savet tužilaštva (VST) činiće 5 javnih tužilaca koje biraju sami tužioci, ali u njemu i dalje ostaju Vrhovni javni tužilac (bez mogućnosti da bude predsednik VST) i ministar pravde, što se pravda činjenicom da tužilaštvo nije nezavisno kao sudstvo već samostalno. I ovde Narodna skupština bira četiri pravnika. Osnovana je primedba da je ovim rešenjem smanjen broj tužilaca u VST u poređenju sa sadašnjim Ustavom.

Najvažnija i najozbiljnija primedba odnosi se na rešenje koje se primenjuje kad nije moguće postići dvotrećinsku većinu za izbor istaknutih pravnika, bilo da skupštinska većina nije toliko brojna, bilo da se ne može postići dogovor između većine i opozicije. Ako istekne rok predviđen za njihov izbor, na scenu stupa komisija čija je priroda par excellence politička – čine je predsednik Skupštine, predsednik Ustavnog suda, predsednik Vrhovnog suda, Vrhovni javni tužilac i Zaštitnik građana. Upravo ova odredba vodi nas na klizav teren naše parlamentarne prakse, mogućih manipulacija i, u konačnom ishodu, sprovođenja direktne političke volje u izboru istaknutih pravnika. Ipak, u VSS sudije čine većinu pa njihov uticaj ne mora da bude od odlučujućeg uticaja. Drugačija je situacija u VST, gde su tužioci u manjini, ako se ne računa Vrhovni javni tužilac.

Naravno, to nas dovodi do pitanja kako će ove izmene izgledati u praksi. Prvi izazov je donošenje Ustavnog zakona i zakona koji su neophodni kako bi ove izmene „zaživele“. Ako ne bude bilo političkog i javnog dijaloga o njima, ako zakoni ne budu pratili zadatu liniju jačanja nezavisnosti pravosuđa, izmene Ustava će biti bez efekta. No, čak i ako zakoni budu dobri, nezavisnost pravosuđa još više će zavisiti od političkog delovanja Vlade i narodnih poslanika, koliko će hteti i umeti da se uzdrže od manipulacija Narodnom skupštinom i pravosuđem i prepuste im ustavnu ulogu u sistemu podele vlasti. Jer puno poštovanje nezavisnosti pravosuđa takođe podrazumeva uzdržavanje od davanja komentara na sudske odluke, samostalnost budžeta, da ne pominjemo koliko policija utiče na rezultate rada tužilaštva, naročito u oblasti borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, čiji pipci dotiču razne državne strukture. Zavisiće, naravno, i od sudija i tužilaca. 

EU i naš Ustav

Izmena Ustava u Srbiji je i evropsko pitanje jer je vladavina prava ključni uslov za dalji napredak u pristupnim pregovorima. Ali, ne menja se Ustav zato što od nas to traži EU, već zato što želimo da naše društvo i našu državu saobrazimo najboljim modelima koji postoje u EU. Sreća je da nas, nenavikle na podelu vlasti i bez istorijskog iskustva ni sa parlamentarnom demokratijom ni sa nezavisnošću sudstva, na tom putu podstiču i Savet Evrope i Evropska komisija. Jasno je, pri tom, zbog čega predstavnici vlasti retko govore o vezi između izmena ustava u oblasti pravosuđa, referenduma i napretka u pristupnim pregovorima – njihovo biračko telo je uglavnom indiferentno prema evropskim integracijama. Čudi, međutim, da oni koji se zalažu protiv ovih izmena, a prepoznati su u našoj javnosti kao zagovornici evropskog puta Srbije, ne vide da će odlaganje ustavnih izmena za neko „bolje“ vreme uticati na dalje usporavanje pristupnih pregovora. Još više zabrinjava sve glasnija relativizacija važnosti procesa pristupanja koja se u poslednje vreme, a često i povodom rasprave o ustavnoj reformi, pojavljuje kroz narativ, ako ne anti-evropski, onda bar evro-skeptični ili evro-indiferentni narativ prema procesu evropske integracije Srbije. Njime se šalje loša poruka da od evropske budućnosti Srbije treba dići ruke, kako zbog toga što Uniji nije stalo do demokratije i vladavine prava u Srbiji, tako i zbog krize u EU i neizvesnosti dinamike proširenja u ovom trenutku, pa onda ni dalje usporavanje procesa neće predstavljati naročitu štetu. Takav pristup može proizvesti za posledicu baš ono što Aleksandar Vučić priželjkuje – prepušta mu se politički prostor na kojem ostaje jedini zastupnik ideje evropske Srbije!

Ove izmene Ustava nisu perfektne, nisu ni odlične, ali su korak napred u poređenju sa sadašnjim Ustavom. O tome se uglavnom slaže većina učesnika u javnoj debati. I u svakodnevnom životu, a naročito u političkim i državnim pitanjima, najčešće odlučujemo između lošeg i nešto boljeg. Zato sam uverena da izjašnjavanjem za ustavne amandmane pokazujemo građansku odgovornost za izgradnju institucija, za jačanje uloge i značaja sudija i tužilaca u našem društvu, a samim tim doprinosimo i boljem ostvarivanju naših prava.

Nataša Vučković, izvršna direktorka Fondacije Centar za demokratiju