5. septembar 2017.

Mario Reljanović: Babe i žabe

Zakon o javnim službama definiše javne službe kao ustanove, preduzeća i druge oblike organizovanja utvrđene zakonom, koji obavljaju delatnosti odnosno poslove kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava građana odnosno zadovoljavanje potreba građana i organizacija, kao i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa u određenim oblastima. Iako je ovo prilično neprecizna i staromodna definicija (Zakon je iz 1991. godine, i od tada je više puta menjan), sasvim je jasno šta su javne službe u Srbiji – celokupna prosveta (uključujući i visokoškolske ustanove), nauka, zdravstvo, socijalne službe, ali i biblioteke, ustanove kulture, sportske ustanove i veterinarske službe. Reč je dakle o šarenolikom skupu najrazličitijih delatnosti koje su od posebnog značaja za građane. Jedna od osnovnih funkcija države upravo jeste da stvori pretpostavke da građani svoja različita prava realizuju putem usluga koje ove ustanove vrše. Već i letimičan pogled na gornji spisak pokazuje da su te delatnosti važne za opstanak i razvoj države i društva u celini.

Raznorodne kakve jesu, javne službe su uređene nizom posebnih zakona. Tim zakonima je uređen, između ostalog, i režim radnopravnih odnosa zaposlenih u javnim službama – sa manje ili više detalja. Na sva pitanja koja nisu rešena ovim zakonima, primenjuje se Zakon o radu. Posebni zakoni nisu hir nekih prethodnih vlasti: jednostavno, nije moguće naći najmanji zajednički sadržalac za raznorodne profesije koje su obuhvaćene pojmom javnih službi.

To jest, nije bilo moguće do sada. Uskoro će postati predlog zakona – u fazi je javne rasprave – tekst Zakona o zaposlenima u javnim službama. Ambiciozan projekat započela je još ministarka Kori Udovički, uprkos procenama da tako nešto nije potrebno ni celishodno, jer je nemoguće staviti pod isti režim rada veterinarskog inspektora, kardiohirurga, naučnog savetnika i bibliotekara, na primer. Neopterećeni mišljenjima struke, poslenici Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu su, međutim, nastavili sa radom na ovom projektu i njegov rezultat je danas pred nama.

Prvo što pada u oči je besmislenost ovog zakona. U obrazloženju za donošenje Zakona navodi se da postoji potreba „uređenja sistema i vrednovanja rada u oblastima koje su od primarnog značaja za svako društvo… a kojim se odražava i nivo uređenja i efikasnosti države“. Ova simpatična rečenica, koja suštinski ništa ne znači, nekome ko nije upoznat sa načinima funkcionisanja javnih službi, kao ni sa načinom njihovog uređenja, mogla bi da zaliči na tvrdnju da je ovaj segment potpuno zapušten, neuređen, haotičan. A to nije tačno – niz posebnih zakona, kako je već napomenuto, decenijama unazad reguliše sva relevantna pitanja. Pažnju privlači i sledeća konstatacija iz istog dokumenta: „Primena Zakona o radu na zaposlene u javnim službama pokazala je da postoji potreba da se na drugačiji način urede pojedini instituti“. Nigde se ne konstatuje da ti instituti već jesu uređeni, to jest da trenutni sistem propisa garantuje upravo zadovoljenje posebnosti svakog od sistema javnih službi kroz poseban zakon, a da se Zakon o radu primenjuje samo na ona pitanja koja su opšta (i samim tim neuređena posebnim zakonom) i zajednička za sve zaposlene u javnim službama. Nije jasno kako predloženi Zakon o zaposlenima u javnim službama može da promeni ovu situaciju nabolje.

Ako se i prihvati (krajnje sumnjivo) obrazloženje da nam je ovakav zakon potreban, ne postoji argumentacija koja će se održati u korist njegovog donošenja kada se baci makar letimičan pogled na njegov sadržaj. Prvo pada u oči da ogroman broj odredbi upućuje upravo na – Zakon o radu (tačno 22 puta, od toga je na više mesta upućivanje izvršeno na ceo radnopravni institut koji u Zakonu o radu obuhvata više članova – na primer: minimalna zarada, udaljenje sa rada, pravo na druga primanja zaposlenog, otkaz ugovora o radu od strane zaposlenog, otkazni razlozi, otkazni postupak). Potom, postoje rešenja koja su „opšta“ ali su praćena lavinom izuzetaka, pa se „opštost“ takvog rešenja zapravo gubi u posebnostima koje se (sasvim razumljivo) konstatuju. Čemu onda služi opšta norma kada je jasno da ona ne zadovoljava nikoga ili se može odnositi samo na mali broj budućih njenih korisnika? Zar nije bilo bolje da su stvari ostavljene onako kako jesu, umesto što se „babe i žabe“ po svaku cenu miksuju u jednom propisu?

Nije bilo bolje. Bar ne iz ugla zakonopisaca, odnosno države. Jer, osnovna svrha ovog zakona nije da unese red i uniformnost – već je nekoliko puta pomenuto da je uniformnost nemoguće postići, a da red već postoji. Svrha Zakona o zaposlenima u javnim službama jeste da pripremi javne službe za privatizaciju, tamo gde postoji interesovanje privatnog kapitala, a da svakako destimuliše zaposlene za rad u javnim službama, odnosno da ih nizom „čudnih“ rešenja što više pojeftini i iskoristi, te smanji troškove države u tim oblastima (naravno, po cenu kvaliteta rada tih službi ili njihovog potpunog odumiranja).

A čudnih odredbi ima mnogo. Evo nekoliko najupečatljivijih:

– Članom 25 Zakona uvodi se „dodatno opterećenje na radu“: „Zaposleni je dužan da, po pismenom nalogu neposrednog rukovodioca, radi i poslove koji nisu u opisu njegovog radnog mesta ako za njih ispunjava uslove, odnosno dodatno veći obim posla svog radnog mesta zbog privremeno povećanog obima posla, zamene odsutnog zaposlenog ili u slučaju da na određenom radnom mestu nije zaposleno nijedno lice“. Iako je ovaj režim rada ograničen na 30 radnih dana u 12 meseci, postoje ozbiljni problemi sa njegovom realizacijom. Najpre, poslodavac može jednostranom izjavom da promeni ugovor o radu, koji je, kao i svaki ugovor, rezultat saglasnosti volja. Zaposleni ne može da zna da li će, kada i u kom obimu, institut dodatnog opterećenja biti primenjen. Drugo, takođe sporno, jeste to što se ovim rešenjem zapravo nalaže zaposlenom da obavlja tuđe poslove kako poslodavac ne bi morao da primi druga lica na rad. Ako je to koliko-toliko racionalno kada je reč o kratkoročnom angažovanju (a nije uvek), kako objasniti dodatno opterećenje na radu zbog toga što „na određenom radnom mestu nije zaposleno nijedno lice“? Tu je karakter uvećanja trajan i poslodavac će mirne duše rotirati svoje zaposlene da naizmenično po šest nedelja rade više od onoga na šta su pristali potpisivanjem ugovora o radu, na različitim poslovima od onih na koje su primljeni. Bezobrazluk ide dalje od toga: za rad na dodatnom opterećenju, zaposleni dobija uvećanje zarade između 4 odsto i 10 odsto, uz izričitu normu da se ne može plaćati kao prekovremeni rad (član 124, stav 4 Zakona), za koji je inače poslodavac dužan da uveća zaradu za 26 odsto. Dodatno opterećenje na radu dakle nije ništa drugo do mehanizam izrabljivanja zaposlenih koji će pored svojih redovnih poslova raditi i na nepopunjenim radnim mestima i za to biti plaćeni od 4 do 10 odsto više, umesto 26 odsto za prekovremeni rad ili 100 odsto ako bi bilo angažovano (zaposleno) drugo lice na tom radnom mestu.

– U članu 34, stavu 4 Zakona stoji rešenje kojim je predviđeno da poslodavac ima na raspolaganju poseban otkazni razlog u toku prve godine rada zaposlenog koji je radni odnos zasnovao suprotno zakonu, iako zaposleni nije znao niti mogao znati da su postojale nepravilnosti pri prijemu u radni odnos. Čak i da je znao da postoje nepravilnosti, ne vidi se kako to može da utiče na prestanak radnog odnosa na ovaj način? Pritom, veoma je indikativno da samo novozaposleni trpi posledice nezakonito sprovedene procedure zapošljavanja – gde je odgovornost poslodavca, odnosno odgovornih lica koja su proceduru sprovela uz (svesno ili nesvesno) kršenje zakona? Zakonopisac o tome, naravno, ćuti.

– Odredbe o premeštaju zaposlenih su takođe sporne. Međutim, posebno zanimljiva je ona iz člana 42 Zakona, kojom se navodi da rešenje o premeštaju po sili zakona zamenjuje relevantne odredbe ugovora o radu. Opet, zakonopiscu je potpuno nebitno da je ugovor proizvod saglasnosti volja zaposlenog i poslodavca – poslodavac može ovim rešenjem dobiti ovlašćenje da jednostrano menja ugovor o radu bez saglasnosti zaposlenog.

– Članovima 43 i 44 Zakona se bukvalno daje mogućnost javnim službama da postanu agencije za lizing radnika. Prema rešenju iz člana 44 između zaposlenog, poslodavca koji upućuje i poslodavca koji prima zaposlenog, stvara se identičan trostrani odnos koji je karakterističan za lizing zaposlenih – nema pravnog odnosa između poslodavca koji prima zaposlenog i zaposlenog, postoji samo sporazum između poslodavca koji ustupa zaposlenog i poslodavca koji prima zaposlenog. Istovremeno, ništa od važnih pitanja nije regulisano ovim članovima: koji su uslovi rada zaposlenog kod poslodavca kod kojeg je premešten? Da li je u pitanju mirovanje radnog odnosa kod poslodavca koji ga je uputio (član 43, stav 5 daje pravo zaposlenom da se vrati kod matičnog poslodavca po isteku premeštaja)? Ko isplaćuje platu i kod kojeg poslodavca se ostvaruju druga prava iz radnog odnosa? Kako zaposleni može u tom periodu koristiti neka specifična prava: sindikalna prava, pravo na štrajk? Ništa od ovoga nije regulisano, u očiglednom pokušaju da se uspostavi institut koji bi se lako zloupotrebljavao – nema ograničenja, pa poslodavac može posle tri meseca kod jednog poslodavca, zaposlenog da uputi kod drugog poslodavca na još tri meseca, i tako u nedogled. Može i na duže od tri meseca ako poslodavac dobije saglasnost zaposlenog – onda može i iz bilo kojeg razloga. Ovako regulisano, ovo rešenje otvara ogroman prostor za zloupotrebe.

– Članom 69 uvodi se revolucija u institut pripravništva u javnim službama, i to osmišljavanjem nove vrste ugovora o radnom angažovanju sa pripravnikom-volonterom. Volonter u smislu ovog ugovora predstavlja besplatnu i gotovo potpuno obespravljenu radnu snagu za sve vreme pripravništva. Nepotrebno je reći da ovo rešenje već (poluzakonito) postoji u mnogim segmentima rada, na primer u sudovima, advokatskim kancelarijama. Sada se na velika vrata uvodi i u javne službe, koje će svakako po stupanju zakona na snagu isključivo primati takvu vrstu volontera, čime će se izgubiti potreba za velikim brojem sada zaposlenih lica.

– Konačno, član 86, kojim se reguliše prekovremeni rad, sadrži zanimljiva rešenja koja su na samoj ivici razuma i koja su u najvećoj meri već bila predmet kritike sindikata, naročito u zdravstvu. Prema ovom rešenju, „zaposleni je dužan da nastavi pružanje usluge korisniku javne službe i nakon isteka svog radnog vremena ako bi prekidom rada mogao da ugrozi život i zdravlje korisnika, dok traje neophodnost pružanja usluge a najkasnije dok mu se ne obezbedi zamena“. Zakonom dakle nije propisano nikakvo ograničenje prekovremenog rada. Izrazi „dok traje neophodnost pružanja usluge“ i „dok mu se ne obezbedi zamena“ ne znače ništa jer se ne vidi ko procenjuje i prema kojim kriterijumima da li je pružanje usluge i dalje neophodno, kao ni ko je dužan i u kom periodu da obezbedi zamenu. Takođe je (namerno?) sintaksa rečenice takva da nije jasno da li su uslovi postavljeni kumulativno ili alternativno – jedino se u slučaju ugrožavanja života i zdravlja korisnika (odnosno, bilo kojeg lica ili neodređenog broja lica) može primeniti rešenje o neograničenom trajanju rada, dok se opasnost ne otkloni. Svaki drugi slučaj bi morao da potpada pod ograničenja radnog vremena, odnosno dnevnog i nedeljnog rada. To, međutim, nije slučaj i ova norma u stavu 2 člana 86 izričito derogira ova pravila. Najbanalnije je ipak to što će se ona primenjivati, po potrebi (i zloupotrebi) i na kardiohirurga u toku komplikovane operacije, i na bibliotekara ili socijalnog radnika. To se dobija kada se norme koje su specifične za jednu profesiju pišu kao opšte, krovne norme za skup najrazličitijih zanimanja.

***

Neka od navedenih rešenja postoje, dakle, samo zato što su usmerena ka jednoj javnoj službi i za većinu drugih će biti neupotrebljiva. Njihova potencijalna primenjivost u toj jednoj oblasti, čini se da je sasvim dovoljan razlog zakonopiscima da se uvedu u Zakon kao opšta rešenja i učine dostupnim svim javnim službama. Potencijalne zloupotrebe ne brinu puno zakonopisca, verovatno ni zakonodavca. Jer potencijalne zloupotrebe su ono na šta se zapravo računa kod stvaranja ovakvog propisa: one su njegova skrivena svrha.

Ovaj neobični poduhvat, miks stvari koje se ne miksuju, tako dobija ozbiljne dimenzije. Nije ovde nikako reč o nestručnosti i neznanju ljudi koji su radili na Zakonu. Tekst sadrži par nelogičnosti i nomotehničkih brljotina, ali imajući u vidu njegov obim može se reći da nije nekvalitetan. Njegov sadržaj je međutim zastrašujući i izgleda identično kao recept kojim je u Srbiji svojevremeno uništena privreda, da bi potom bila privatizovana za smešne novce. Realno je da nekoliko godina primene ovog Zakona dovede do toga da ćemo za svaki specijalistički medicinski pregled morati da plaćamo lekare u privatnim bolnicama, iako će nam država i dalje uzimati (tada praktično otimati) obavezne doprinose za zdravstveno osiguranje. Zakon o zaposlenima u javnim službama baš to najavljuje. I ne treba kao kontraargument postaviti tezu: „neka zdravstvo bude privatizovano, makar će dobro funkcionisati“. To je loš argument zbog onih milion i po penzionera koji preživljavaju od prosečne penzije manje od 200 evra i par miliona nezaposlenih (za koje niko ne zna kako preživljavaju). One na minimalcu i one koji formalno rade ali ne dobijaju platu, da ne pominjemo.